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FNG - Forum Nachhaltige Geldanlagen e.V.

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FNG-Highlight: Klimaschutzgesetz // 09.09.2019

Im Herbst soll das neue Klimaschutzgesetz mitsamt Maßnahmen stehen. Im Fokus der Debatte stehen die CO2-Bepreisung oder die Ausweitung des Zertifikatehandels. Ziel ist es, Klimaneutralität zu erreichen – möglichst ohne die Bürger zu belasten. Das FNG gibt hier einen zusammenfassenden Überblick über die aktuelle Diskussion.
Die Fridays for Future Proteste entfachten weltweit eine hitzige Debatte über den Klimaschutzkurs der Regierungen. Dieses Jahr gab es keine Sommerferien für die Schülerbewegung. Denn es bleibt weiterhin offen, wie es in der Klimapolitik weitergehen soll. Die Schüler haben ein klares Ziel vor Augen: mehr Verbindlichkeit beim Klimaschutz. Bis dahin werden die Aktivisten auch weiterhin ihren Unmut über die schleppend voranschreitenden, halbherzig erscheinenden Klimaschutzvorhaben der Bundesregierung zum Ausdruck bringen. Auch wenn die Politik bisher zögerlich agierte, das Klimaschutzgesetz soll in diesem Jahr noch beschlossen werden, so ist es klar im Koalitionsvertrag festgelegt.

Fest steht, dass Deutschland seine Klimaschutzziele für 2020 verfehlen wird, entsprechend muss die Bundesregierung zum neuen Jahr Zertifikate von anderen EU-Staaten kaufen. In einer Stellungnahme zu einer Anfrage der Grünen (19/11985) betonte die Bundesregierung, dass bis Ende September ein Maßnahmenprogramm und bis Ende des Jahres die Gesamtstrategie für die gesetzliche Umsetzung eines Klimaschutzgesetzes festgelegt werden, auch wenn es noch gravierende Uneinigkeiten im Klimakabinett bezüglich der Sektorziele, Gestaltung der CO2-Budgets, der Ressortverantwortlichkeiten und Zahlungsverpflichtungen gibt. Erstmalig soll mit dem Klimaschutzgesetz ein rechtlich verbindlicher Rahmen geschafft werden. Am 20. September initiiert Fridays for Future einen weltweiten, generationsübergreifenden Generalstreik und kann auf starke Unterstützung zählen: Nach Verdi ruft nun auch der DGB seine Mitglieder zur Teilnahme auf und setzt somit ein wichtiges Signal. Damit Sie bis dahin auf dem aktuellen Stand der Debatte sind, möchten wir Ihnen im Folgenden einen Überblick zum Klimakabinett sowie dem kommenden Klimaschutzgesetz geben. Vor diesem Hintergrund diskutieren wir die Hürden und Möglichkeiten einer CO2-Bepreisung und die Implikationen für die Finanzwirtschaft.

Klimakabinett

Das Klimakabinett wurde als neues Gremium Anfang des Jahres ins Leben gerufen und soll über Gesetzesvorhaben und Maßnahmen der Treibhausgasemissionsminderung debattieren, damit Deutschland seine europäischen Reduktionszielvorgaben einhalten kann. Sollte es die Bundesregierung nicht schaffen, ihre Emissionen bis 2030 wie geplant um mindestens 40 Prozent (gegenüber dem Jahr 1990) zu senken, könnte es teuer werden, da kompensierende Emissionsrechte bei anderen EU-Mitgliedern eingekauft werden müssen. Die Kosten solch einer Kompensation werden sich im kommenden Jahr zeigen, wenn die sich Bundesregierung für die nicht eingehaltenen Emissionsziele bis 2020 verantworten muss.  

Das Kabinett setzt sich zusammen aus den Bundesministern für Umwelt, Wirtschaft, Verkehr, Bauen, Landwirtschaft und Finanzen sowie der Kanzlerin. Der Klimaschutz ist eine sektorübergreifende Aufgabe, der in etlichen Bereichen verankert werden muss. Ressortübergreifende Maßnahmen müssen daher gemeinsam erarbeitet, alle Aktivitäten, die mit Ressourcennutzung und Energieverbrauch zusammenhängen, neu überdacht werden.

Klimaschutzgesetz

Erstmals tagte das Klimakabinett im April 2019.  Ein erster Entwurf des Bundesumweltministeriums für ein Klimaschutzgesetz (KSG) lag seit Februar 2019 dem Kanzleramt vor. Der Gesetzesentwurf wurde schließlich am 27. Mai 2019 in die Resortabstimmung gebracht. Der Entwurf ist insofern ein Novum in der Klimapolitik, als dass erstmalig verbindliche Ziele gesetzt wurden.

Nach dem KSG sollen allen Bereichen, von Energie bis zur Abfallwirtschaft, feste Treibhausgas-Einsparziele zugewiesen werden, wobei jedes Ministerium in eigener Verantwortung bestimmen darf, mit welchen Maßnahmen diese Einsparziele erreicht werden. Werden die Ziele verfehlt, soll durch ein Sofortprogramm umgesteuert werden. Sofern Deutschland seine Reduktionsvorgaben nicht einhalten kann und zusätzliche Emissionsrechte bei anderen EU-Staaten einkaufen muss, sollen diese Kosten nicht auf den Bundeshaushalt, sondern anteilig auf die Ministerien umgelegt werden. Dies schafft finanzielle Anreize, die Ziele proaktiv umzusetzen. Die Bundesministerin forderte bereits im letzten Jahr die Verantwortlichen auf, Maßnahmenkataloge vorzulegen – wie man der Stellungnahme (19/11985) der Bundesregierung entnehmen kann, liegen diese mittlerweile auch schon vor. Mit ihrem Vorhaben stieß die Bundesumweltministerin bei Teilen des Kabinetts auf Ablehnung, da die Vermeidungskosten der Treibhausgase für unterschiedliche Wirtschaftsbereiche unterschiedlich hoch ausfallen werden.

Anders als bei bisherigen Klimaschutzstrategien der Bundesregierung (Klimaschutzplan 2050 aus 2016) oder einzelnen Maßnahmenprogrammen (Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 aus 2014), sind beim Klimaschutzgesetz die Zuständigkeiten klar geregelt, da der Entwurf durchweg festlegt, welche Gremien an der Umsetzung beteiligt sind. Zwar zeichnet sich der Entwurf des Klimaschutzgesetzes durch Verbindlichkeit und fest definierte Klimaziele aus, jedoch enthält er nur wenige konkrete Maßnahmen.

Die Europäische Union setzt die Reduktionsziele des Pariser Abkommens zum Teil durch die Senkung der Zertifikatsmenge im EU-Emissionshandel (EU ETS) um, die sich auf den Energie- und Industriesektor konzentriert. Da mit der verteilten Menge der Zertifikate die maximale Emissionsmenge festgesteckt ist, kann die konkrete Emissionsreduktion für diese Sektoren eingehalten werden. Durch die Zertifikate im ETS-Sektor sind insgesamt 45% der Gesamtemissionen abgedeckt. Die restlichen 55% der EU-Gesamtemissionen entfallen auf die nicht ETS-Sektoren, wie die Bereiche Verkehr, Landwirtschaft oder der Gebäudesektor: Hier bedarf es eines zusätzlichen Handelns. Für diese haben die EU-Länder verbindliche nationale Jahresziele gesetzt, die je nach Wohlstand und Möglichkeiten der Länder variieren. Werden diese Ziele nicht von den einzelnen Regierungen eingehalten, müssen über bilaterale Verhandlungen mit den EU-Staaten Emissionsrechte gekaufte werden.

CO2-Steuer
Mit den verschiedenen Vorhaben, von der Ökosteuer, dem Erneuerbarer-Energien-Gesetz bis hin zur integriertem Energie-Klimaprogramm, wurde schon einiges getan. Jedoch reicht es bei weitem nicht aus, um die Treibhausemission 1.5°/2°-konform zu reduzieren, zumal die nicht EU-ETS-Sektoren unzureichend adressiert wurden. Daher werden im Klimakabinett verschiedene Artikelgesetze diskutiert, um das Klimaschutzgesetz zu ergänzen und Maßnahmen für nicht ETS-Sektoren einzufügen. Hierfür beauftragte die Bundesregierung den Sachverständigenrat, der in einem Sondergutachten verschiedene Maßnahmen evaluiert – und klar für die Einführung einer CO2-Steuer plädiert. Dies war auch das zentrale Thema der dritten Tagung des Klimakabinetts. Doch hier scheiden sich die Geister: Während Grüne, Linke und SPD sich für die Einführung einer CO2-Steuer einsetzen, setzen Union und FDP vorrangig auf die Ausweitung des Emissionshandels.
Die CO2-Steuer ist einfach zu verstehen und unkompliziert in ihrer Umsetzung. Der Staat legt den Preis fest, der für eine Tonne CO2-Emission gezahlt werden muss und schlägt diesen bei den CO2-Emittenten auf. Dies führt zu einer Preiserhöhung für CO2-intensive Aktivitäten und verteuert somit den Konsum für die Verbraucher: Klimaschädliches wird teurer. Sofern die Steuer hoch genug gesetzt wird, schafft das System die optimalen Anreize für die Verwendung von klimafreundlichen Aktivitäten. Hierbei möchte Bundesumweltministerin Schulze mit einem moderaten Preis pro Tonne beginnen und den Preis sukzessiv steigern.
Es steht außer Frage, dass eine Transformation hin zu einer emissionsarmen bzw. -neutralen Wirtschaft nur dann möglich ist, wenn neue, innovative Technologien entwickelt werden und sich das Konsumverhalten signifikant verändert. Denn nur durch Effizienz können Ressourcen gespart und Emissionen reduziert werden. Doch damit diese Technologien vorangetrieben werden, bedarf es verstärkte Anreize für Investitionen in emissionsarme Geschäftsmodelle. Ein Preis für klimaschädliches Wirtschaften setzt die nötigen Anreize für solche Investitionen.

Zulasten der Geringverdiener?

So weit, so gut. Im Fokus der Besteuerung steht jedoch der Wärme- und Verkehrssektor. Daher liegt die Steuerlast vor allem auf Unternehmen und Privatpersonen, die viel heizen oder nicht auf gut ausgebildete Infrastruktur zurückgreifen können. Auch wenn die Steuer anfangs mit 20€ pro Tonne zu niedrig gesetzt wird, wird durch eine sukzessive Erhöhung der Anreiz zum Ausweichen auf klimafreundliche Aktivitäten verstärkt – sofern diese vorhanden sind.  Denn die CO2-Steuer allein ist nicht genug: Klimafreundliche Alternativen, insbesondere im Verkehrsbereich für ländliche Regionen, müssen erst geschaffen werden. Es müssen weitere Investitionen getätigt werden, damit Hemmnisse überwunden werden können. Damit der Klimaschutz nicht auf dem Rücken der Geringverdiener ausgetragen wird, können die Steuereinnahmen an die Bürger zurückgezahlt werden: Wie bei der Ökosteuer, durch die Verminderung der Rentenversicherungsbeiträge, ist ein Vorschlag einen pauschalen Beitrag an alle Bürger („Klimaprämie“) zu zahlen. Unproblematisch ist die Einführung einer Steuer auf Sprit oder für das Heizen nicht, wie die Gelbwestendemonstrationen in Frankreich zeigte. Doch aus diesen Beispielen und vergangenen Vorhaben kann man Lehren ziehen. Wie die Spritpreiserhöhung in Frankreich oder die Ökosteuer in Deutschland gezeigt hat, fehlte es dem politischen Handeln an Glaubwürdigkeit und Transparenz. Eine sukzessive Erhöhung der Steuer wird sicherlich nicht von der breiten Bevölkerung begrüßt. Um die Glaubwürdigkeit des Systems zu gewährleisten und für Akzeptanz zu sorgen, ist wichtig zu kommunizieren, dass die steigenden Steuereinnahmen durch sinkenden Rentenbeiträge (wie bei der Ökosteuer) pauschal an die Bürger zurückfließen.

Zertifikate

Eine Alternative zur CO2-Bepreisung stellt die Erweiterung des EU-ETS-Emissionshandels auf vorerst nationaler Ebene dar – langfristig sollte dieser in das bereits bestehende Europäische ETS-System überführt werden. Bei der Klausurtagung der Spitze der Unionsfraktion in Potsdam sprach sich Kanzlerin Merkel klar für den Emissionshandel mit Zertifikaten aus, da sie bei der Bevölkerung mehr Akzeptanz erwarte und die Reduktionsziele besser zu erreichen seien. Beim Emissionshandel ist die Gesamtmenge der CO2-Emission grammgenau festgelegt und wird durch Zertifikate, also Emissionserlaubnisse, an die Emittenten verteilt oder versteigert. Diese müssen nun entsprechend ihrer Emissionen Zertifikate vorweisen. Es gilt das Prinzip des Angebots und der Nachfrage: Sofern ein Emittent klimafreundlicher produziert, steht es ihm frei, die eigene Emissionsberechtigung zu verkaufen oder sie zu halten, um sie für zukünftige Produktionen vorzuweisen oder um sie erst dann zu verkaufen, wenn der Preis steigt. Durch das festgesetzte Angebot und die variierende Nachfrage bildet sich der allgemeine Preis für ein Zertifikat. Bei starken Nachfrageveränderungen und Konjunkturschwankungen geht dies jedoch zulasten der Planungssicherheit. Außerdem kann in konjunkturschwachen Perioden die Anreizfunktion entfallen, wenn die Produktion so stark sinkt, dass die Gesamtmenge an erlaubter Emission nicht erreicht wird. In diesem Fall gibt ein Überangebot an Emissionsrechten und die Anreize zur Investition in erneuerbare Energien sinken. Zwar kann ein Mindest- und Höchstpreis definiert werden, allerdings wird im Falle eines Höchstpreises die Reduktionsmenge an CO2 nicht mehr gewährleistet.

Die Erlöse, sofern die Zertifikate versteigert werden, können ähnlich wie bei der CO2-Steuer über die Minderung der Arbeitskosten an die Bürger zurückfließen oder zur Absenkung der Energiekosten genutzt werden.

Gegen die Einführung von Zertifikaten spricht zudem die Gefahr der Verlagerung der kohlenstoffintensiven Produktion ins Ausland, auch Carbon Leakage genannt, wodurch zwar die Emissionen national sinken, doch sich im globalen Kontext nichts verändert. Durch die Ausweitung des Emissionshandels auf die nicht ETS-Sektoren kommt es zu einer allgemeinen Erhöhung des CO2-Preises über alle Bereiche hinweg, vom Verkehrs- bis zum Energiesektor. Das bedeutet, dass die Vermeidungskosten für CO2-intensive Branchen weiter steigen und Unternehmen aufgrund ihrer sinkenden Wettbewerbsfähigkeit Produktionsstätten ins EU-Ausland verschieben. Um dies zu verhindern, werden bereits kostenlose CO2-Zertifikate an CO2-intensive Unternehmen verteilt oder für energieintensive Unternehmen Beihilfen geschaffen. Sollten die bisherigen Maßnahmen nicht mehr ausreichen, um Carbon Leakage zu vermeiden, müssten neue Regelungen geschaffen werden,  sodass mit einem höheren administrativen Aufwand zu rechnen ist. Ein Überangebot an Zertifikaten herrschte zu Zeiten der Klimakrise 2008, da die Nachfrage aufgrund der schlechten Konjunktur schwach blieb und Zertifikate großzügig an CO2-intensive Unternehmen verteilt wurden. 

Die CO2-Steuer ist für unsere europäischen Nachbarn nicht ganz neu: 15 EU-Länder und die Schweiz haben bereits eine Steuer eingeführt, allerdings ist eine Vergleichbarkeit untereinander nur beschränkt möglich. Die höchste Abgabe wird derzeit in Schweden gezahlt (124 Euro pro Tonne), wobei die Preise in Ländern wie Portugal, Lettland oder Estland bei unter 10 Euro liegen. Zudem wird die Steuer in einzelnen Ländern sektorspezifisch erhoben.

Implikationen für Finanzwirtschaft

Zum Erreichen der Klimaziele führt kein Weg an dem Kohleausstieg vorbei. Dies kann nur gelingen, wenn der Finanzdienstleistungssektor die Transformation weg von fossilenergiebasiertem Wirtschaften unterstützt, indem er die notwendigen Mittel zur Finanzierung des Umbruchs bereitstellt. Jedoch kann der Finanzsektor diese Transformation nur begleiten, ausschlaggebend sind vor allem die Realwirtschaft und die Berücksichtigung des Verursacherprinzips.

Die Transformation kann gelingen, wenn es sich für Unternehmen rechnet, klimafreundlich zu produzieren. Umso wichtiger ist es, die richtigen Anreize und einen verlässlichen Rahmen für die Realwirtschaft zu setzen. Die direkte Kostenbelastung bei der Produktion oder beim Konsum von umweltschädlichen Produkten oder Dienstleistungen – durch die Einführung von Zertifikaten oder einer CO2-Steuer –, führt zur Internalisierung des negativen Effekts des unternehmerischen Handelns oder des Konsums. Konkret bedeutet dies, dass der Preis der Umweltschädigung berücksichtigt und aufgeschlagen wird, was zur Folge hat, dass das Risiko-Rendite-Profil von Investments genauer abschätzbar ist.

Über Ausschlüsse von Umweltzerstörung, Kohle und dergleichen bis zum normbasierten Umweltschutz-Screening, Engagement oder Stimmrechtsausübung können Anleger den Weg zu einer emissionsarmen Gesellschaft begleiten, indem sie durchweg nachhaltige und grüne Unternehmen fördern. So zeigte sich im Marktbericht 2019, dass Ausschlüsse eine ausschlaggebende Rolle für viele klimabewusste Investoren spielen: Umweltzerstörung und der Ausschluss von Kohle gehören zu den Top-Ten der Ausschlusskriterien in Deutschland. Zudem bieten sich nachhaltige Themenfonds oder Green Bonds an, die Schwerpunkte in ökologisch tragbare und rentable Investitionen setzten. Die Einführung der CO2-Steuer könnte eine spannende Dynamik in die Finanzmärkte bringen, weil Anreize für die Entwicklung in emissionsarme und rentable Geschäftsmodelle seitens der Unternehmer entstehen und mehr Innovation und neue Technologien erwartet werden – wodurch die Möglichkeiten der Anlage in nachhaltige Investitionsgebiete steigen.


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